Nález ústavného súdu

III. ÚS 100/02

č. 4/2003

PRÁVOMOC OBCE PRI NAKLADANÍ S

KOMUNÁLNYM ODPADOM

A DROBNÝM STAVEBNÝM ODPADOM

Povinnosť uložená správcovi stanovišťa, aby v určené dni (mimo dní

odvozu) zabezpečoval udržiavanie čistoty stanovišťa, je povinnosť uložená nad
rámec zákonnej úpravy.

(Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. III. ÚS 100/02 z 30. januára

2003)

Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí 30. januára 2003

v senáte zloženom z predsedu Ľubomíra Dobríka a zo sudcov Juraja Babjaka
a Eduarda Baránya prerokoval návrh generálneho prokurátora Slovenskej republiky na
vyslovenie nesúladu ustanovenia § 6 ods. 1 písm. b) a e) všeobecne záväzného
nariadenia hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy č. 12/2001 z 8. novembra
2001 o nakladaní s komunálnymi odpadmi a drobnými stavebnými odpadmi na území
hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy v znení všeobecne záväzného
nariadenia č. 3/2002 zo 14. marca 2002 s čl. 1 ods. 1 prvou vetou, čl. 2 ods. 3, čl. 13
ods. 1 písm. a) a s čl. 71 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, s ustanoveniami § 6 ods.
2 zákona Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení
neskorších predpisov, § 11 ods. 5 písm. a) zákona Slovenskej národnej rady č.
377/1990 Zb. o hlavnom meste Slovenskej republiky Bratislave v znení neskorších
predpisov a § 39 ods. 2 a § 39 ods. 3 písm. a) zákona č. 223/2001 Z. z. o odpadoch
a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a takto

r o z h o d o l :

1. Ustanovenie § 6 ods. 1 písm. b) všeobecne záväzného nariadenia hlavného

mesta Slovenskej republiky Bratislavy č. 12/2001 z 8. novembra 2001 o nakladaní
s komunálnymi odpadmi a drobnými stavebnými odpadmi na území hlavného mesta
Slovenskej republiky Bratislavy v znení všeobecne záväzného nariadenia č. 3/2002 zo
14. marca 2002 n i e j e v súlade s čl. 1 ods. 1 prvou vetou, čl. 2 ods. 3, čl. 13 ods. 1
písm. a) a s čl. 68 Ústavy Slovenskej republiky, s ustanoveniami § 6 ods. 1 zákona
Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších
predpisov a § 39 ods. 2 a § 39 ods. 3 písm. a) zákona č. 223/2001 Z. z. o odpadoch
a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.

2. Vo zvyšnej časti návrhu n e v y h o v u j e .

O d ô v o d n e n i e :

I.

Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bol 20. mája

2002 doručený návrh generálneho prokurátora Slovenskej republiky (ďalej len
„navrhovateľ“) na vyslovenie nesúladu ustanovenia § 6 ods. 1 písm. b) a e) všeobecne
záväzného nariadenia hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy č. 12/2001

z 8. novembra 2001 o nakladaní s komunálnymi odpadmi a drobnými stavebnými
odpadmi na území hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy v znení všeobecne
záväzného nariadenia č. 3/2002 zo 14. marca 2002 (ďalej aj „všeobecne záväzné
nariadenie o nakladaní s odpadmi“) s Ústavou Slovenskej republiky (ďalej len
„ústava“), zákonom Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení
v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“), zákonom
Slovenskej národnej rady č. 377/1990 Zb. o hlavnom meste Slovenskej republiky
Bratislave v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o hlavnom meste Slovenskej
republiky Bratislave“) a zákonom č. 223/2001 Z. z. o odpadoch a o zmene a doplnení
niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o odpadoch“).

Navrhovateľ svoj návrh doplnil podaním doručeným ústavnému súdu 14. júna

2002 a v liste zo 4. novembra 2002 uviedol, že netrvá na verejnom ústnom
pojednávaní. Ďalej uviedol, že Mestské zastupiteľstvo v Bratislave uznesením č.
784/2002 zo 14. marca 2002 čiastočne vyhovelo protestu krajského prokurátora
v Bratislave č. k. Kc 2010/02-8 zo 6. februára 2002 podanému proti všeobecne
záväznému nariadeniu hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy č. 12/2001
z 8. novembra 2001 o nakladaní s komunálnymi odpadmi a drobnými stavebnými
odpadmi na území hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy a súčasne schválilo
všeobecne záväzné nariadenie č. 3/2002, ktorým sa uvedené nariadenie mení a dopĺňa.
Niektoré jeho ustanovenia napadnuté protestom ostali nedotknuté.

Podľa ustanovenia § 6 ods. 1 písm. b) všeobecne záväzného nariadenia

o nakladaní s odpadmi správca nehnuteľnosti je povinný mimo dní odvozu zmesového
odpadu zabezpečovať udržiavanie čistoty na stanovišti a okolí do vzdialenosti 3 m vo
všetkých smeroch.

Podľa ustanovenia § 6 ods. 1 písm. e) všeobecne záväzného nariadenia

o nakladaní s odpadmi správca nehnuteľnosti je povinný umožniť vstup k stanovišťu
za účelom vyprázdňovania zberných nádob, kontajnerov.

Pri výkone štátnej správy môže obec a vyšší územný celok vydávať v rámci

svojej územnej pôsobnosti na základe splnomocnenia v zákone a v jeho medziach
všeobecne záväzné nariadenia. Výkon štátnej správy prenesený na obec alebo na vyšší
územný celok zákonom riadi a kontroluje vláda. Všeobecne záväzné nariadenie možno
hodnotiť ako všeobecne záväzné nariadenie vydané pri výkone úloh štátnej správy
prenesených na obec podľa splnomocnení zákona o hlavnom meste Slovenskej
republiky Bratislave a zákona o odpadoch.

Ústavný súd už vyslovil názor, že rozhodovanie o odpadoch na území mesta nie

je plnením úloh samosprávy obce (II. ÚS 39/98).

Aj podľa názoru ústavného súdu publikovaného vo veci sp. zn. II. ÚS 94/95 je

orgán samosprávy oprávnený ukladať všeobecne záväzným nariadením povinnosti
osobám, avšak len pri zachovaní ich základných práv a slobôd a len za podmienok
ustanovených ústavou a zákonmi.

Mestské zastupiteľstvo hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy pri

vydaní všeobecne záväzného nariadenia o nakladaní s odpadmi porušilo čl. 71 ods. 2
ústavy, ako aj ustanovenie § 6 ods. 2 zákona o obecnom zriadení v spojení
s ustanovením § 11 ods. 5 písm. a) zákona o hlavnom meste Slovenskej republiky
Bratislave, pretože prijalo všeobecne záväzné nariadenie, ktoré bez základu v zákone
ustanovuje povinnosti obmedzujúce základné práva a slobody priznané ústavou.

Predmetné ustanovenia všeobecne záväzného nariadenia o nakladaní s odpadmi

sú v rozpore s ustanoveniami zákona o odpadoch. Z ustanovenia tohto zákona vyplýva,
že za nakladanie s komunálnymi odpadmi zodpovedá obec, ktorej prináleží v zmysle
§ 39 ods. 6 tohto zákona miestny poplatok.

Preto ak vo všeobecne záväznom nariadení o nakladaní s odpadmi mesto určuje

správcovi nehnuteľnosti povinnosť zabezpečovať udržiavanie čistoty na stanovišti
a v okolí vo vzdialenosti 3 m, ako aj povinnosť umožniť vstup k tomuto stanovišťu, sú
to povinnosti nad rámec zákona, ktoré obec nie je oprávnená uložiť a za ktorých
splnenie zodpovedá v zmysle ustanovení § 39 ods. 2 zákona o odpadoch sama.

Okrem toho z ustanovenia § 39 ods. 3 písm. a) zákona o odpadoch vyplýva, že

obec je povinná zabezpečiť zberné nádoby, ako aj priestor pre odovzdávanie odpadu.

Z ustanovenia § 39 ods. 4 zákona o odpadoch taktiež vyplýva, že obec vo

všeobecne záväznom nariadení ustanoví podrobnosti o spôsobe zberu komunálnych
odpadov.

Vo všeobecne záväznom nariadení o nakladaní s odpadmi však boli inému

subjektu uložené povinnosti, ktoré inému subjektu uložiť nemožno, pričom tieto má
zabezpečiť mesto samo. Žiadny všeobecne záväzný právny predpis však
nesplnomocnil obec na uloženie povinností, ktoré sú uvedené v § 6 ods. 1 písm. b) a e)
všeobecne záväzného nariadenia o nakladaní s odpadmi.

V právnom štáte podľa názoru navrhovateľa tvorba zákonov, ale aj tvorba

všetkých všeobecne záväzných predpisov vrátane všeobecne záväzných nariadení
orgánov územnej samosprávy podlieha rovnakému poriadku.

Ak orgán územnej samosprávy uplatní svoju právomoc v nesúlade s inými

článkami ústavy, poruší tým aj článok 1. ods. 1 ústavy.

Navrhovateľ žiada, aby ústavný súd rozhodol, že ustanovenie § 6 ods. 1 písm.

b) a e) všeobecne záväzného nariadenia o nakladaní s odpadmi nie je v súlade s čl. 1
ods. 1 prvou vetou, čl. 2 ods. 3, čl. 13 ods. 1 písm. a) a s čl. 71 ods. 2 ústavy,
s ustanoveniami § 6 ods. 2 zákona o obecnom zriadení, § 11 ods. 5 písm. a) zákona
o hlavnom meste Slovenskej republiky Bratislave a § 39 ods. 2 a § 39 ods. 3 písm. a)
zákona o odpadoch.

Ústavný súd na neverejnom zasadnutí senátu 10. júla 2002 predbežne

prerokoval návrh navrhovateľa a podľa ustanovenia § 25 ods. 3 zákona Národnej rady
Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej
republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov
(ďalej len „zákon o ústavnom súde“) ho prijal na ďalšie konanie.

Podľa ustanovenia § 29 ods. 5 zákona o ústavnom súde bol primátor hlavného

mesta Slovenskej republiky Bratislavy výzvou ústavného súdu požiadaný
o predloženie vyjadrenia k predmetnému návrhu. Vo vyjadrení zo 14. augusta 2002
primátor hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy J. M. uviedol:

„Orgány územnej samosprávy majú normotvornú právomoc priznanú v čl. 68

ústavy, podľa ktorého vo veciach územnej samosprávy a na zabezpečenie úloh
vyplývajúcich pre samosprávu zo zákona môže obec vydávať všeobecne záväzné
nariadenia, a v čl. 71 ods. 2 ústavy, v zmysle ktorého pri výkone štátnej správy môže
obec vydávať v rámci svojej územnej pôsobnosti na základe splnomocnenia v zákone
a v jeho medziach všeobecne záväzné nariadenie.

Predpokladom efektívnej ochrany samostatnosti obcí pri výkone územnej

samosprávy je vecné vymedzenie okruhu otázok, ktoré patria do originálnej
pôsobnosti obcí. Zákon Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení
v znení neskorších predpisov ... upravuje samosprávu obce v ustanovení § 4 ods. 1,
podľa ktorého obec samostatne rozhoduje a uskutočňuje všetky úkony súvisiace so
správou obce a jej majetku, všetky náležitosti, ktoré ako jej samosprávnu pôsobnosť
upravuje osobitný zákon, ak takéto úkony podľa zákona nevykonáva štát alebo iná
právnická osoba alebo fyzická osoba.

Ustanovenie § 4 ods. 3 zákona o obecnom zriadení, ktoré príkladným výpočtom

uvádza úlohy, ktoré plní obec pri výkone obecnej samosprávy, upravuje okrem iného
ako samosprávnu funkciu obce aj zabezpečovanie verejnoprospešných služieb, medzi
ktoré patrí i nakladanie s komunálnym odpadom a drobným stavebným odpadom.

Od 1. júla 2001 platí v oblasti nakladania s komunálnymi odpadmi a drobnými

stavebnými odpadmi na území Slovenskej republiky nová právna úprava, zákon č.
223/2001 Z. z. o odpadoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Od 1. januára
2002 sa stal účinný zákon č. 453/2001 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon
o obecnom zriadení, ktorý nakladanie s komunálnym odpadom a drobným stavebným
odpadom zaradil medzi samosprávne funkcie obce.

Nariadenie, ktoré nadobudlo účinnosť 1. januára 2002 bolo prijaté v súlade

s citovanými predpismi.“

Podľa primátora hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy z vyššie

uvedeného vyplýva, že navrhovateľova námietka nesúladu ustanovení všeobecne
záväzného nariadenia o nakladaní s odpadmi s čl. 71 ods. 2 ústavy a s § 6 ods. 2
zákona o obecnom zriadení, ako aj jeho poukázanie na právny názor z rozhodnutia
ústavného súdu sp. zn. II. ÚS 39/98 nie sú opodstatnené.

Citovaný právny názor bol vyslovený pred účinnosťou zákona č. 453/2001

Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o
obecnom zriadení v znení neskorších predpisov a menia a dopĺňajú sa niektoré ďalšie

zákony (ďalej len „zákon č. 453/2001 Z. z.“). I z tohto právneho názoru vyplýva, že
rozhodovanie o odpadoch na území mesta, s výnimkou komunálneho odpadu, nie je
plnením úloh samosprávy obce. Nesprávna citácia zo strany navrhovateľa je podľa
názoru primátora hlavného mesta účelová, lebo podstatným spôsobom mení jeho
význam.

K tvrdeniu navrhovateľa, že napadnutými ustanoveniami všeobecne záväzného

nariadenia o nakladaní s odpadmi sa prenášajú povinnosti vyplývajúce zo zákona pre
obec na iné subjekty, primátor uviedol, že zákon o odpadoch pojem nakladania
s odpadmi upravuje v ustanovení § 2 ods. 5 ako zber odpadov, prepravu odpadov,
zhodnocovanie odpadov a zneškodňovanie odpadov vrátane starostlivosti o miesto
zneškodnenia.

V zmysle § 2 ods. 8 zákona o odpadoch sa za zber odpadov považuje

zhromažďovanie, triedenie alebo zmiešavanie odpadov na účel ich prepravy.

Zhromažďovanie odpadov podľa § 2 ods. 9 zákona o odpadoch je dočasné

uloženie odpadov pred ďalším nakladaním s nimi.

V zmysle § 39 ods. 3 písm. a) zákona o odpadoch je obci uložená povinnosť

zabezpečiť alebo umožniť zber a prepravu komunálnych odpadov vznikajúcich na jej
území na účely ich zhodnotenia alebo zneškodnenia v súlade s týmto zákonom vrátane
zabezpečenia zberných nádob zodpovedajúcich systému zberu komunálnych odpadov
v obci a zabezpečenia priestoru, kde môžu občania odovzdávať oddelené zložky
komunálnych odpadov v rámci separovaného zberu.

Z vyššie uvedeného vyplýva, že obec je podľa zákona o odpadoch povinná

zabezpečiť zberné nádoby, prípadne priestor, kde môžu občania odovzdávať oddelené
zložky komunálnych odpadov v rámci separovaného zberu, ale nie zabezpečovať
čistotu okolo zberných nádob.

V tejto súvislosti treba poukázať na ustanovenie § 39 ods. 4 zákona o odpadoch,

podľa ktorého obec upravuje podrobnosti o nakladaní s komunálnymi odpadmi
a

s

drobnými stavebnými odpadmi všeobecne záväzným nariadením, v

ktorom

ustanoví najmä:

- podrobnosti o spôsobe zberu a prepravy komunálneho odpadu,
- podrobnosti o spôsobe separovaného zberu jednotlivých zložiek komunálnych

odpadov,

- podrobnosti o spôsobe nakladania s drobnými stavebnými odpadmi,
- miesto určenia na ukladanie týchto odpadov a na zneškodňovanie odpadov.

Ide o demonštratívny výpočet, ktorý uvádza, čo by malo byť obsahom

všeobecne záväzného nariadenia.

Vzhľadom na ústavné právo na samosprávu a účel zberu komunálneho odpadu,

ktorý by mal byť prevádzkovaný tak, aby bol efektívny, je potrebné sprístupnenie

miesta zberu. Bez jeho sprístupnenia nie je možné zabezpečiť prepravu komunálneho
odpadu, ktorá predstavuje jednu zo základných povinností obce.

Právna opora pre povinnosti upravené v § 6 ods. 1 písm. b) a e) všeobecne

záväzného nariadenia o nakladaní s odpadmi vyplýva z § 4 ods. 3 písm. f) a § 6 ods. 1
zákona o obecnom zriadení v spojení s § 18 ods. 1 a 3, § 19 ods. 1 a s § 39 ods. 2 a 5
zákona o odpadoch a s čl. 68 ústavy.

S poukazom na vyššie uvedené je primátor hlavného mesta toho názoru, že

tvrdený rozpor napadnutých ustanovení všeobecne záväzného nariadenia o nakladaní s
odpadmi s ustanoveniami § 39 ods. 2 a § 39 ods. 3 písm. a) zákona o odpadoch je
neopodstatnený.

Na základe uvedených skutočností navrhol primátor hlavného mesta Bratislavy

návrhu generálneho prokurátora na vyslovenie nesúladu § 6 ods. 1 písm. b) a e)
všeobecne záväzného nariadenia o

nakladaní s

odpadmi s

ústavou a

zákonmi

Slovenskej republiky nevyhovieť.

II.

Hlavné mesto Slovenskej republiky Bratislava vydalo všeobecne záväzné

nariadenie o nakladaní s odpadmi. Podľa ustanovenia § 1 citované všeobecne záväzné
nariadenie o nakladaní s odpadmi upravuje podrobnosti o nakladaní s komunálnymi
odpadmi a s drobnými stavebnými odpadmi, najmä spôsob zberu a

prepravy

komunálneho odpadu, spôsob nakladania s jednotlivými zložkami triedeného
komunálneho odpadu vrátane starostlivosti o

miesto určené na ukladanie

a zneškodňovanie komunálneho odpadu na území hlavného mesta Slovenskej
republiky Bratislavy.

Všeobecne záväzné nariadenie o nakladaní s odpadmi ďalej upravuje práva

a povinnosti pôvodcu komunálneho odpadu, povinnosti správcu nehnuteľnosti,
povinnosti právnickej osoby a fyzickej osoby podnikajúcej na území hlavného mesta
a povinnosti oprávnenej osoby s cieľom chrániť životné prostredie, zdravie ľudí
a dodržiavať čistotu na území hlavného mesta.

Podľa ustanovenia § 6 platného všeobecne záväzného nariadenia o nakladaní s

odpadmi, ktoré upravuje povinnosti správcu nehnuteľnosti a podnikateľa, je správca
povinný:

a) požiadať hlavné mesto o dostatočný počet kontajnerov alebo zberných nádob

na vytriedené zložky zodpovedajúcich systému zberu alebo ich prenájom u oprávnenej
osoby,

b) mimo dní odvozu zmesového odpadu zabezpečovať udržiavanie čistoty na

stanovišti a okolí do vzdialenosti 3 metrov vo všetkých smeroch,

c) poskytnúť pravdivé a úplné informácie súvisiace s nakladaním

s komunálnymi a drobnými stavebnými odpadmi na výzvu kontrolných orgánov
uvedených v § 8 tohto nariadenia s uvedením a zdôvodnením spôsobu využitia

prípadne zneškodnenia komunálneho odpadu a s účtovným dokladom o prevzatí
komunálneho odpadu oprávnenou osobou,

d) umožniť vstup k stanovišťu za účelom vyprázdňovania zberných nádob,

kontajnerov,

e) vykonať nápravu uloženú kontrolným orgánom podľa § 8 tohto nariadenia.

Všeobecne záväzné nariadenie hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy

č. 12/2001 z 8. novembra 2001 o nakladaní s komunálnymi odpadmi a drobnými
stavebnými odpadmi na území hlavného mesta Slovenskej republiky nadobudlo
účinnosť 1. januára 2002. Toto všeobecne záväzné nariadenie bolo doplnené
všeobecne záväzným nariadením č. 3/2002 zo 14. marca 2002.

III.

Podľa čl. 125 ods. 1 písm. c) ústavy ústavný súd rozhoduje o súlade všeobecne

záväzných nariadení podľa čl. 68 s ústavou, s ústavnými zákonmi, s medzinárodnými
zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas Národná rada Slovenskej republiky a ktoré boli
ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom, a so zákonmi, ak o nich
nerozhoduje iný súd.

Všeobecne záväzné nariadenie o nakladaní s odpadmi je právnym predpisom,

ktorý ústavný súd môže preskúmať z hľadiska súladu s ústavou a zákonmi, ak dostane
návrh od subjektu oprávneného návrh predložiť.

Podľa čl. 130 ods. 1 písm. e) ústavy ústavný súd začne konanie, ak podá návrh

generálny prokurátor.

Podľa čl. 1 ods. 1 prvej vety ústavy Slovenská republika je zvrchovaný,

demokratický a právny štát.

Podľa čl. 2 ods. 3 ústavy každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané,

a nikoho nemožno nútiť, aby konal, čo zákon neukladá.

Podľa čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy povinnosti možno ukladať zákonom alebo na

základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd.

Mestské zastupiteľstvo hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy

všeobecne záväzným nariadením o nakladaní s odpadmi uložilo povinnosti správcovi
nehnuteľnosti a podnikateľovi, a to:

- mimo dní odvozu zmesového odpadu zabezpečovať udržiavanie čistoty na

stanovišti a okolí do vzdialenosti 3 m vo všetkých smeroch,

- umožniť vstup k stanovišťu za účelom vyprázdňovania zberných nádob,

kontajnerov.

Uvedené povinnosti sú uložené ustanovením § 6 písm. b) a e) citovaného

všeobecne záväzného nariadenia o nakladaní s odpadmi.

Z gramatického a logického rozboru tohto pokynu orgánu samosprávy vyplýva,

že bolo uložené, aby mimo dní odvozu správca nehnuteľnosti alebo podnikateľ
zabezpečoval vo vymedzenom priestore (3 m vo všetkých smeroch od stanovišťa)
udržiavanie čistoty. Ide teda o povinnosť uloženú na čas mimo dní odvozu, čo možno
považovať za temporálne vymedzenie povinnosti. Z hľadiska subjektov povinnosti táto
bola adresovaná správcom nehnuteľností a podnikateľom. Ten istý okruh subjektov je
povinný umožniť vstup k stanovišťu za účelom vyprázdňovania zberných nádob
a kontajnerov.

Ústavný súd už vo veci sp. zn. I. ÚS 56/00 uviedol, že pokiaľ sa normotvornou

činnosťou obce ukladajú povinnosti fyzickým osobám a právnickým osobám, aj
pôvodná (originálna) normotvorná pôsobnosť obce (mesta) je limitovaná čl. 2 ods. 3
ústavy, podľa ktorého každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané, a nikoho
nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá.

Tieto limity ústavy sa vzťahujú aj na normotvornú pôsobnosť obce vykonávanú

podľa čl. 68 ústavy.

V tejto časti rozhodnutia ústavný súd považoval za potrebné vyjadriť sa aj

k otázke ukladania povinností vo všeobecne záväznom nariadení.

Podzákonné normatívne právne akty, vykonávacie právne predpisy, medzi ktoré

bezpochyby patria aj všeobecne záväzné nariadenia vo veciach samosprávy podľa čl.
68 ústavy, musia rešpektovať ústavný princíp ukladania povinností uvedený v čl. 13
ods. 1 písm. a) ústavy, podľa ktorého povinnosti musia byť uložené vždy v medziach
zákona (tiež v rámci alebo v rozsahu zákona).

Tento právny názor zohľadňuje tak legislatívne hľadiská tvorby práva, ako aj

postavenie samosprávy a tvorbu jej legislatívy.

Pri realizácii ústavného princípu ukladania povinností zákonom alebo na

základe zákona, v jeho medziach (a pri zachovaní základných práv a slobôd) pri
vydávaní všeobecne záväzného nariadenia obecným zastupiteľstvom vo veciach
samosprávy obce (čl. 68 ústavy) musia byť rešpektované pri ukladaní povinností tieto
podmienky:

a) vydaniu všeobecne záväzného nariadenia musí predchádzať výslovné

splnomocnenie v zákone adresované obci a zároveň vymedzené pôsobnosťou vo
veciach miestnej štátnej správy;

b) povinnosti uložené všeobecne záväzným nariadením musia byť v rozsahu (v

rámci alebo medziach), ktorý ustanovil zákon.

Pokiaľ sú však úlohy miestnej štátnej správy upravené aj v podzákonných

právnych aktoch, musia byť povinnosti uložené vo všeobecne záväzných nariadeniach
v súlade aj s nariadeniami vlády a so všeobecne záväznými právnymi predpismi
ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy;

c) ústavný imperatív vyjadrený v čl. 71 ods. 2 ústavy a požadujúci, aby

všeobecne záväzné nariadenie (okrem splnomocnenia) bolo aj v medziach zákona,
znamená, že adresát (fyzická osoba alebo právnická osoba) nesmie mať stanovenú
novú povinnosť, ktorú neukladá zákon, resp. ktorú nemožno zo zákona odvodiť.

Ústavný súd vo veci sp. zn. II. ÚS 51/97 uviedol, že odchylná úprava

povinností obce previesť vlastníctvo bytu doterajšiemu nájomcovi až po splnení
ďalších podmienok ustanovených vo všeobecne záväznom nariadení obce nie je
v súlade s ohraničením normotvornej právomoci obce a

základnými princípmi

postavenia občana v právnom štáte, ktoré sú vyjadrené v čl. 2 ods. 3 a čl. 13 ods. 1
ústavy.

Navrhovateľ uviedol, že žiadny všeobecne záväzný právny predpis vyhlasovaný

v Zbierke zákonov Slovenskej republiky v zmysle § 1 ods. 1 zákona č. 1/1993 Z. z. o
Zbierke zákonov Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov nesplnomocňuje
obec na uloženie povinností, ktoré sú uvedené v § 6 ods. 1 písm. b) a e) všeobecne
záväzného nariadenia o nakladaní s odpadmi.

V tomto všeobecne záväznom nariadení o nakladaní s odpadmi sa však ukladajú

povinnosti správcovi nehnuteľnosti, ktoré má v zmysle zákona plniť mesto samotné, a
preto ich nemožno uložiť inému subjektu.

Podľa navrhovateľa v právnom štáte nielen tvorba zákonov, ale aj tvorba

všetkých všeobecne záväzných právnych predpisov vrátane všeobecne záväzných
nariadení orgánov územnej samosprávy podlieha rovnakému poriadku.

Podľa názoru primátora hlavného mesta ustanovenie § 4 ods. 3 zákona

o obecnom zriadení upravuje ako samosprávnu funkciu obce aj zabezpečovanie
verejnoprospešných služieb, medzi ktoré patrí i nakladanie s komunálnym odpadom
a drobným stavebným odpadom.

Všeobecne záväzné nariadenie o

nakladaní s odpadmi realizuje úlohy

samosprávy obce pri nakladaní s komunálnym odpadom.

Podľa ustanovenia § 6 ods. 1 zákona o obecnom zriadení môže obec vo veciach

územnej samosprávy vydávať nariadenia; nariadenie nesmie byť v rozpore s ústavou,
ústavnými zákonmi, zákonmi a medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas
Národná rada Slovenskej republiky a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom
ustanoveným zákonom.

Podľa ustanovenia § 11 ods. 5 písm. a) zákona o hlavnom meste Slovenskej

republiky Bratislave mestskému zastupiteľstvu je vyhradené uznášať sa na všeobecne
záväzných nariadeniach hlavného mesta a schvaľovať štatút.

Podľa ustanovenia §

39 ods. 2 zákona o

odpadoch za nakladanie

s komunálnymi odpadmi, ktoré vznikli na území obce, a s drobnými stavebnými
odpadmi, ktoré vznikli na území obce, zodpovedá obec.

Podľa ustanovenia § 39 ods. 3 zákona o odpadoch je obec okrem povinností

podľa § 19 ods. 1 a 2 povinná zavedením vhodného systému zberu odpadov

a) zabezpečiť alebo uložiť zber a prepravu komunálnych odpadov vznikajúcich

na jej území na účely ich zhodnotenia alebo zneškodnenia v súlade s týmto zákonom
vrátane zabezpečenia zberných nádob zodpovedajúcich systému zberu komunálnych
odpadov v obci a zabezpečenia priestoru, kde môžu občania odovzdávať oddelené
zložky komunálnych odpadov v rámci separovaného zberu.

Senát ústavného súdu v zhode s ustanovením § 4 ods. 3 písm. f) zákona č.

453/2001 Z. z. považuje nakladanie s komunálnymi odpadmi a drobnými stavebnými
odpadmi za vec územnej samosprávy a nestotožňuje sa s názorom navrhovateľa, že ide
o výkon úloh miestnej štátnej správy, teda kompetenciu prenesenú na samosprávu.

Ústava v čl. 68 počíta s dvoma okruhmi samosprávnej pôsobnosti obce:
a) vo veciach územnej samosprávy (v rozsahu čl. 65 ods. 1 ústavy),
b) v zákonom uložených úlohách pre samosprávu (napr. ustanovenie § 39 ods. 2

zákona o odpadoch).

Novela zákona o obecnom zriadení v ustanovení § 4 okrem pôvodného

demonštratívneho výpočtu samosprávnej pôsobnosti obce v odseku 3 ustanovila
v odseku 4 pravidlo, podľa ktorého ak zákon pri úprave pôsobnosti obce neustanovuje,
že ide o výkon prenesenej pôsobnosti štátnej správy, platí, že ide o výkon samosprávy
pôsobnosti obce.

Normotvornú pôsobnosť obce podľa čl. 68 ústavy nemôže obec uplatňovať

v neobmedzenej miere na úpravu všetkých spoločenských vzťahov existujúcich
v územnom obvode obce. Normotvorná pôsobnosť obce podľa čl. 68 ústavy sa orgánu
územnej samosprávy udeľuje len na úpravu vecí územnej samosprávy podľa čl. 65
ods. 1 ústavy, teda vo veciach samosprávneho hospodárenia s vlastným majetkom a so
svojimi finančnými prostriedkami v spojení s ustanovením § 4 ods. 3 a 4 zákona
o obecnom zriadení.

Do samosprávnej pôsobnosti obce patria všetky spoločenské vzťahy na území

obce, ktoré sa týkajú samostatného hospodárenia obce s vlastným majetkom a so
svojimi finančnými prostriedkami a sú:

1. uvedené v ustanovení § 4 ods. 3 zákona o obecnom zriadení,
2. zverené obciam osobitnými zákonmi (napr. zákonom o odpadoch),
3. negatívne vymedzené v § 4 ods. 4 zákona o obecnom zriadení, podľa ktorého

čo nie je zákonom na obec prenesené výslovne ako výkon určitých úloh miestnej
štátnej správy, patrí do jej samosprávnej pôsobnosti.

Pokiaľ ide o realizáciu ústavného príkazu povinnosti ukladať zákonom alebo na

základe zákona, v

jeho medziach a

pri zachovaní základných práv a

slobôd

vyplývajúceho z čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy, nemôže byť vo všeobecne záväznom
nariadení uložená nová povinnosť, ktorá neexistuje v zákone.

Nerešpektovanie uvedeného príkazu ústavy by znamenalo negáciu

zvrchovanosti zákona, a tým popretie samotného princípu právneho štátu.

Pre rozhodnutie vo veci však nie je podstatné, či všeobecne záväzné nariadenie

o nakladaní s odpadmi bolo vydané vo veci územnej samosprávy podľa čl. 68 ústavy a
§ 4 v spojení s § 6 ods. 1 zákona o obecnom zriadení alebo či bolo vydané pri výkone
štátnej správy podľa čl. 71 ods. 2 ústavy a § 5 v spojení s § 6 ods. 2 zákona o obecnom
zriadení. Oba druhy realizácie samosprávnych všeobecne záväzných rozhodnutí musia
pri ukladaní povinností rešpektovať ich zákonné medze, a to aj z hľadiska zákonnej
úpravy povinnostných subjektov. Z čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy vyplýva, že
povinnosti možno ukladať len v medziach zákona.

Keďže vo veciach samosprávnej pôsobnosti obce podľa čl. 68 ústavy v spojení

s čl. 65 ods. 1 ústavy a § 4 ods. 4 zákona o obecnom zriadení je vydaný zákon, nemôže
obec všeobecne záväzným nariadením v danej samosprávnej pôsobnosti ukladať
povinnosti nové nad rámec zákona.

Z uvedeného možno urobiť záver, že ak všeobecne záväzné nariadenie prekročí

medze zákona, bude síce, podľa druhu pôsobnosti obce, porušením čl. 68 alebo čl. 71
ods. 2 ústavy, ale vždy len v spojitosti s porušením čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy.

Z definície nakladania s odpadmi (komunálnymi aj drobnými stavebnými),

ktoré vznikli na území obce, obsiahnutej v § 2 zákona o odpadoch vyplýva, že
obsahom pojmu nakladanie s odpadmi je zber odpadov, ich preprava, zhodnocovanie
odpadov, zneškodňovanie odpadov vrátane starostlivosti o miesta zneškodňovania.

Zber odpadov je podľa zákonnej definície (§ 2 ods. 8 zákona o odpadoch)

zhromažďovanie, triedenie alebo zmiešavanie odpadov na účel ich prepravy.

Držiteľom odpadu je pôvodca odpadu alebo fyzická osoba, alebo právnická

osoba, u ktorých sa odpad nachádza.

Zhromažďovanie odpadov je podľa zákona o odpadoch (§ 2 ods. 9) dočasné

uloženie odpadov pred ďalším nakladaním s nimi.

Podľa § 39 ods. 2 zákona o odpadoch obec zodpovedá za nakladanie

s komunálnymi odpadmi a drobnými stavebnými odpadmi, ktoré vznikli na jej území.

Pôvodcom odpadu je podľa § 2 ods. 2 zákona o odpadoch „každý, koho

činnosťou odpad vzniká ...“.

Zákon o odpadoch v ustanovení § 39 ods. 5 uložil povinnosti pôvodcom

komunálnych odpadov a drobných stavebných odpadov tak, že sú povinní s nimi
nakladať alebo inak zaobchádzať v súlade so všeobecne záväzným nariadením obce.
Pôvodcovia odpadov sú predovšetkým povinní:

a) zapojiť sa do systému zberu komunálnych odpadov v obci,
b) ukladať komunálne odpady alebo ich oddelené zložky a drobné stavebné

odpady na účely ich zberu na miesta určené obcou a

do zberných nádob

zodpovedajúcich systému zberu komunálnych odpadov v obci.

Nadväzne na túto zákonnú úpravu má pôvodca komunálneho odpadu v § 5 ods.

2 písm. i) všeobecne záväzného nariadenia uloženú povinnosť neznečisťovať
stanovište a okolie.

Zákon stanovil za zber, prepravu a zneškodnenie komunálnych a drobných

stavebných odpadov miestny poplatok, ktorý obci platí pôvodca odpadu (§ 39 ods. 6
zákona o odpadoch).

Obec môže na tieto činnosti uzavrieť zmluvu s

iným subjektom, ak

nezabezpečuje túto činnosť sama.

Obsahom pojmu nakladanie s odpadom je aj povinnosť udržiavať čistotu na

stanovišti a v jeho okolí. Za nesplnenie tejto zákonnej povinnosti zodpovedá obec
a pôvodca odpadu, a nie správca nehnuteľnosti.

Pôvodca odpadu je povinný nakladať s odpadom v súlade s § 39 ods. 5

všeobecne záväzného nariadenia, a preto má tiež povinnosť neznečisťovať stanovište
a okolie.

Aby obec mohla svoju povinnosť týkajúcu sa čistoty na stanovišti splniť, zákon

jej vytvára tieto podmienky: možnosť zmluvného zverenia tejto starostlivosti iným
subjektom, možnosť vyberania miestnych poplatkov, ako aj možnosť ukladania, resp.
možnosť prejednávania priestupkov v odpadovom hospodárstve.

V zmysle zákona o odpadoch obec realizuje sama alebo prostredníctvom iného

subjektu (na základe zmluvy) nakladanie s odpadmi, ich zber, ich zhromažďovanie,
ako aj dočasné uloženie na určených stanovištiach pred ďalším nakladaním s nimi
vrátane udržiavania čistoty na stanovišti, a to nielen v čase odvozu, ale aj v čase mimo
odvozných dní. Za tieto činnosti ukladá miestne poplatky a porušenie týchto zákonom
určených pravidiel môže aj sankcionovať (§ 80 zákona o odpadoch).

O stanovišti zberu nerozhoduje správca nehnuteľnosti, ale obec (§ 39 ods. 4

zákona o odpadoch). Obec má kontrolné mechanizmy (mestská polícia, poverení
zamestnanci), ktoré umožňujú kontrolu čistoty v meste. Za porušenie môže ukladať
sankcie.

Zodpovednosť za udržiavanie čistoty v obci je podľa ustanovenia § 4 ods. 3

písm. f) zákona o obecnom zriadení zverená obci. Táto skutočnosť nezbavuje fyzické
osoby alebo právnické osoby, ktoré sú pôvodcami komunálneho odpadu alebo
drobného stavebného odpadu alebo s ním nakladajú, povinnosti, aby neznečisťovali
stanovište a okolie. V opačnom prípade môže nastúpiť sankčný systém zo strany obce.
Pôvodca odpadu má individuálnu povinnosť neznečisťovať stanovište (§ 39 ods. 5
zákona o odpadoch) tým, že sa podriadi zákonnému režimu upravenému v tomto
ustanovení.

Pojem nakladanie s odpadmi v sebe implicitne zahŕňa aj činnosť, ktorou je

udržiavanie čistoty na stanovišti.

Obec však vo všeobecne záväznom nariadení o nakladaní s odpadmi rozdelila

túto povinnosť na dni odvozu, počas ktorých za ňu zodpovedala sama, a na obdobie
mimo dni odvozu s tým, že určila aj vzdialenosť, a to 3 metre vo všetkých smeroch;
t. j. v dňoch mimo odvozu odpadu uložila správcovi nehnuteľnosti povinnosť
udržiavať čistotu na stanovišti a v okolí 3 m vo všetkých smeroch.

Vo všeobecne záväznom nariadení o nakladaní s odpadmi sa tak ukladajú

povinnosti, ktoré inému subjektu možno uložiť len v medziach zákona, pričom tieto
povinnosti má podľa zákona (resp. medze v ňom uvedenej) plniť obec sama.

Mestské zastupiteľstvo ako orgán územnej samosprávy hlavného mesta

Slovenskej republiky Bratislavy uplatnilo svoju právomoc podľa čl. 68 ústavy
spôsobom odporujúcim zákonom, čím porušilo aj čl. 1 ods. 1 ústavy a čl. 2 ods. 3
ústavy.

Povinnosť uložená správcovi stanovišťa, aby v určené dni (mimo dní odvozu)

zabezpečoval udržiavanie čistoty stanovišťa, je povinnosť nad rámec zákonnej úpravy.

K namietanému nesúladu § 6 ods. 1 písm. e) všeobecne záväzného nariadenia

o nakladaní s odpadmi ústavný súd vyslovil právny názor, že uvedené ustanovenie
ukladajúce povinnosť správcovi nehnuteľnosti umožniť vstup na stanovište za účelom
vyprázdňovania zberných nádob, kontajnerov je v súlade so zákonom o odpadoch.

Navrhovateľ neuviedol žiadny argument, ktorým by odôvodnil svoj návrh na

vyslovenie nesúladu citovaného ustanovenia s ústavou a so zákonom o odpadoch.

Pojem stanovište je definovaný v § 2 ods. 5 všeobecne záväzného nariadenia

o nakladaní s odpadmi: „Stanovište zbernej nádoby alebo kontajnera (ďalej len
„stanovište“) je miesto vyhradené na umiestnenie zbernej nádoby alebo kontajnera,
ktoré vyhovuje hygienickým, estetickým a protipožiarnym požiadavkám.“

Ak má obec:

a) zákonnú povinnosť nakladať s komunálnymi odpadmi (§ 39 ods. 2 zákona

o odpadoch) a súčasťou tejto povinnosti je aj povinnosť udržiavať čistotu na stanovišti
a jeho okolí,

b) zákonnú povinnosť zavedením vhodného zberu odpadov zabezpečiť alebo

umožniť zber a prepravu komunálnych odpadov vznikajúcich na jej území ... (podľa
§ 39 ods. 3 písm. a) zákona o odpadoch),

musí mať aj právo prístupu na stanovište, aby mohla (obec) uvedené zákonné

povinnosti (čistota na stanovišti, preprava odpadov ...) splniť. Právu obce na prístup na
stanovište zodpovedá povinnosť správcu nehnuteľnosti umožniť prístup na stanovište
za účelom vyprázdňovania zberných nádob, kontajnerov.

Preto ústavný súd v tejto časti návrhu generálneho prokurátora, pokiaľ namietal

aj nesúlad ustanovenia § 6 ods. 1 písm. e) všeobecne záväzného nariadenia o nakladaní
s odpadmi s článkami ústavy a zákonmi Slovenskej republiky, nevyhovel.

Podľa čl. 125 ods. 3 ústavy ak ústavný súd svojím rozhodnutím vysloví, že

medzi právnymi predpismi uvedenými v odseku 1 je nesúlad, strácajú príslušné
predpisy, ich časti, prípadne niektoré ich ustanovenia účinnosť. Orgány, ktoré tieto
právne predpisy vydali, sú povinné do šiestich mesiacov od vyhlásenia rozhodnutia
ústavného súdu uviesť ich do súladu s

ústavou, s

ústavnými zákonmi

a s medzinárodnými zmluvami vyhlásenými spôsobom ustanoveným zákonom, a ak
ide o predpisy uvedené v odseku 1 písm. b) a c), aj s inými zákonmi, a ak ide
o predpisy uvedené v odseku 1 písm. d), aj s nariadeniami vlády a so všeobecne
záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných orgánov štátnej správy. Ak
tak neurobia, také predpisy ich časti alebo ustanovenia strácajú platnosť po šiestich
mesiacoch od vyhlásenia rozhodnutia.

Podľa čl. 125 ods. 6 ústavy rozhodnutie ústavného súdu vydané podľa odsekov

1, 2 a 5 sa vyhlasuje spôsobom ustanoveným na vyhlasovanie zákonov. Právoplatné
rozhodnutie ústavného súdu je všeobecne záväzné.