Dozor a kontrola orgánmi verejnej správy

Dobrá správa v oblasti dozoru a kontroly prováděné orgány veřejné správy

Tomáš Pösl *

Hledisko tzv. dobré správy je třeba brát na zřetel nejen ve vztahu k právnickým a fyzickým
osobám, vůči nimž veřejná správa působí, ale rovněž i při vztazích mezi jednotlivými orgány
veřejné správy. K takovýmto činnostem patří i dozorová a kontrolní činnost. Nutno úvodem
poznamenat, že dozorovou činností, o které bude v dalším výkladu pojednáno, se rozumí
dozor nad přenesenou a samostatnou působností územních samosprávných celků, zejména
tedy posuzování zákonnosti právních předpisů obcí a krajů.

Realizováním obecných zásad vycházejících ze správního řádu, které jsou pro každodenní
dozorovou a kontrolní činnost podstatné, je naplňován princip dobré správy.
Umožňuje-li to charakter dozorového případu, je kladen důraz na prevenci před represí
(zásada účelnosti a souladu zvoleného řešení s veřejným zájmem, snaho o smírné vyřešení
rozporů), tzn. orgán dozoru sdělí obci výhrady k dozorovanému dokumentu a vyzve ji k
nápravě v kompetenci orgánu, který dokument vydal, případně k tomu poskytne další
metodickou pomoc. Metodickou pomoc, směřující k nápravě nedostatků dozorovaného
dokumentu, orgán dozoru na požádání poskytne i kdykoliv po zahájení řízení, sistaci
dokumentu nebo po podání návrhu k soudu – až do rozhodnutí soudu.
Orgán dozoru působí vůči obcím preventivně (metodicky) i mimo konkrétní dozorové případy
vytvářením soustavné metodiky k problémovým oblastem normotvorby orgánů veřejné
správy, a prezentuje tuto metodiku způsobem umožňujícím dálkový přístup. Na žádost
poskytuje metodickou pomoc též při tvorbě právních předpisů konkrétních obcí.
Z hlediska formálních aspektů postupů podléhajících režimu správního řádu orgán dozoru
důsledně respektuje zákon (zásada legality), tzn. dodržuje stanovené lhůty (včetně
pořádkových), vede řádně a přehledně dozorové spisy, poskytuje obcím prostor pro uplatnění
jejich procesních práv atd. Při provádění kontrolní činnosti dodržuje všechna procesní
ustanovení. V zájmu výše zmíněné prevence komunikuje s obcemi i nad rámec zákonné
povinnosti (dobrá správa v širším smyslu).
Dalším podstatným prvkem je součinnost správních orgánů a vzájemný soulad jejich postupů
(možno chápat jako zúžené pojetí zásady dobré správy). Tento aspekt činnosti je aktuální i v
oblasti dozoru, který v řadě případů nelze zodpovědně vykonávat bez součinnosti správních
orgánů. Součinnost (byť ve zvláštních zákonech výslovně nezmiňovaná) je nezbytná
především mezi orgány, které vykonávají dozor stejného typu – příkladem je souběžná
aktivita krajských úřadů a Ministerstva vnitra při počátku dozoru nad právními předpisy obcí
a nad jejich samostatnou působností. Proto v zájmu dobré správy Ministerstvo vnitra
uplatňuje řadu koordinačních mechanismů (porady, stanoviska, vzájemnou informovanost)
jejichž cílem je zabránit vzniku duplicit při výkonu dozoru a sjednotit i odborně přístup obou
partnerů k výkonu dozoru.
Podstatným aspektem je i spolupráce mezi orgánem dozoru a věcně příslušným ústředním
správním úřadem (ministerstvem), kdy dochází k výměně odborných stanovisek k vybraným
dozorovým případům orgánem a další spolupráci např. formou pořádání odborných seminářů.
Z obecného pohledu (nejen v dozoru) bude náročné uplatňovat princip dobré správy v
situacích, při jejichž řešení je nutné využít správního uvážení (zásada zákazu zneužití
správního uvážení). To jsou např. postupy, kdy je třeba brát zřetel na dobrou víru nebo na
veřejný zájem, jejichž obsah je nutné hledat v každém konkrétním případě dle charakteru
věci.
Při provádění kontrolní činnosti je nutno ctít také princip rovného postavení při uplatňování
procesních práv.

Kromě dodržování uvedených „každodenních“ zásad je třeba také v dozorové a kontrolní
oblasti systém neustále zkvalitňovat.

Projekty realizované Ministerstvem vnitra v této oblasti, které by měly přispět k
efektivnějšímu a kvalitnějšímu výkonu veřejné správy a naplnit tak již zmíněný princip dobré
správy:
1. Oblast dozoru
Novelizace některých ustanovení zákonů o územních samosprávných celcích

Ministerstvo vnitra připravilo na základě výsledků analýzy fungování současného dozorového
a kontrolního systému návrh novelizace některých ustanovení zákonů o územních
samosprávných celcích.

Vládní novela novely zákonů o územních samosprávných celcích, kterou Ministerstvo vnitra
zpracovalo na základě schváleného plánu legislativních prací vlády, je v současnosti
předmětem projednávání v Senátu.

Návrh novely, jejímž předmětem je zejména změna právní úpravy dozoru a kontroly nad
samostatnou a přenesenou působností územních samosprávných celků, vychází z praktických
zkušeností Ministerstva vnitra při výkonu dozoru a kontroly po 1. lednu 2003, kdy byla
ukončena činnost okresních úřadů, a reaguje na mnohé náměty ze strany jak dozorovaných a
kontrolovaných subjektů, tak i občanů.

Novela vychází ze současného pojetí dozoru a kontroly nad samostatnou a přenesenou
působností územních samosprávných celků, tento proces však díky zpřesnění vymezení
působnosti dozorových orgánů, tj. Ministerstva vnitra a krajských úřadů, významným
způsobem zjednodušuje.

Současně dochází k oddělení institutů dozoru a kontroly, které byly doposud často nesprávně
vnímány jako zaměnitelné. Cílem změn je dosažení vyšší transparentnosti systému dozoru a
kontroly pro obce a kraje a snížení jejich administrativní zátěže.

Dle předloženého návrhu by v oblasti dozoru mělo dojít k následujícím stěžejním změnám:
Dozor nad samostatnou působností všech územních samosprávných celků (tj. nad obecně
závaznými vyhláškami, usneseními a dalšími obdobnými akty) bude vykonávat pouze
Ministerstvo vnitra.
Dozor nad přenesenou působností obcí (tj. nad nařízeními a dalšími akty v přenesené
působnosti) budou vykonávat pouze krajské úřady. Pro případ jejich nečinnosti se umožňuje,
aby dozor vykonalo věcně příslušné ministerstvo. Nově se proto zavádí pravomoc ředitelů

krajských úřadů pozastavovat účinnost nařízení obcí a podávat návrh na jejich zrušení
Ústavnímu soudu.

V tomto smyslu novela posílí dozorovou úlohu krajských úřadů nad přenesenou působností
obcí a osamostatní dozorovou úlohu Ministerstva vnitra nad samostatnou působností obcí.
Projekt analýzy zákonných zmocnění k vydávání právních předpisů obcí a krajů

Na základě četných kritických podnětů, zejména obcí a praktických poznatků z dozorové a
metodické činnosti, poukazujících na nedostatky zákonných zmocnění k vydávání právních

předpisů obcí a krajů, které mají za následek přijímání vadných právních předpisů. Zákonná
zmocnění byla hodnocena zejména z hlediska frekvence jejich využití, předmětu a účelu,
jednoznačnosti a srozumitelnosti právního textu a kolizí s jinými právními předpisy. Na
projektu spolupracovali zástupci krajských úřadů a věcně příslušných ministerstev.

Výsledkem je materiál, který vláda schválila usnesením č. 1624 ze dne 14. prosince 2005. Na
základě přijatého usnesení vlády bude ve spolupráci Ministerstva vnitra a příslušných resortů
přistoupeno k řešení zejména legislativní cestou, které by mělo vést k větší srozumitelnosti a
jednoznačnosti zákonných zmocnění a rovněž k tomu, aby byly obce zmocněny k právním
regulacím v těch oblastech, v nichž to opravdu potřebují.
2. Oblast kontroly
Sjednocení právního prostřední kontroly prováděné orgány veřejné správy

Proces sjednocování zejména procesní stránky kontroly prováděné orgány veřejné správy byl
nastartován již v minulém roce a bude se týkat většiny orgánů veřejné správy. Z časového
hlediska jej lze označit jako úkol střednědobý.

Ministru vnitra bylo usnesením vlády č. 70 ze dne 18. ledna 2006 uloženo zpracovat za
spolupráce dalších resortů a vládě do 30. června 2006 předložit návrh věcného záměru zákona
o kontrole. (Tímto usnesením byl rovněž vzat na vědomí materiál Možnosti sjednocení
právního prostředí kontroly prováděné orgány veřejné správy v České republice).

Cílem tohoto úkolu je připravit zastřešující zákon, který by jednotlivé obsahově odlišné formy
kontrolní činnosti pojmově označil a definoval, stanovil by jejich základní postupy a
upravoval instituty, které jsou jim společné. Instituty kontrolní činnosti, které sjednotit nelze,
by byly upraveny ve zvláštních zákonech.

Jedná se tedy o nový zákon, který by sjednocoval zejména procesní instituty kontrolní
činnosti a díky kterému by již nemělo docházet k situacím, kdy jednu kontrolovanou osobu
kontrolovalo více subjektů, ale vždy dle jiných procesních pravidel.
Novela zákonů o územních samosprávných celcích

Další rovinou jsou změny v oblasti kontroly výkonu přenesené působnosti, tedy již úžeji
zaměřené oblasti, a to za předpokladu přijetí novel zákonů o územních samosprávných
celcích. Novela je v současné době v projednávání v Senátu.

Přijetí této novely by v oblasti kontroly znamenalo:
jednoznačné oddělení institutu kontroly a dozoru,
kontrolu výkonu přenesené působnosti obcí budou nadále vykonávat krajské úřady,
kontrolu výkonu přenesené působnosti krajů a hlavního města Prahy budou nadále vykonávat
věcně příslušná ministerstva,
kontrolu povinností všech územních samosprávných celků v samostatné působnosti, která je
novým institutem, bude vykonávat Ministerstvo vnitra.
Zpráva o vyhodnocení výsledků kontrol výkonu přenesené působnosti krajů a hl. města Prahy
v letech 2004–2005

Výše uvedenou zprávu předkládá vládě vždy ve dvouletých intervalech Ministerstvo vnitra,
které má v této oblasti koordinační roli. Zpráva bude předložena i v dubnu letošního roku a
jejím obsahem je hodnocení:

výkonu přenesené působnosti krajských úřadů na základě zjištění kontrol provedených
jednotlivými ústředními správními úřady,
návrh opatření v případech, kde jsou rezervy v kvalitě výkonu přenesené působnosti a
upozorňuje na další okolnosti, které mohou mít vliv na kvalitu výkonu přenesené působnosti,
postupu a organizace kontrol provedených jednotlivými ústředními správními úřady, kdy
cílem je zkvalitnění kontrolní činnosti,
zpráva také nově využívá poznatků z oblasti kontroly přenesené působnosti od krajských
úřadů.

http://www.ochrance.cz/dokumenty/dokument.php?back=/media/
konference.php&doc=469#_Toc138835153