Európske princípy verejnej správy (česky)

Evropské principy dobré veřejné správy 90 91

Jiří Marek *

Pro veřejnou správu nebylo v Bruselu zřízeno žádné DG – Directo-riate Generale, veřejná
správa jako taková není předmětem acquis communautaire, veřejná správa a její uspořádání je
vnitřní záležitostí každého státu. Uvedu několik výroků, se kterými se lze setkat při řadě
příležitostí, které však reflektují realitu jenom zčásti. I když v Bruselu není pro veřejnou
správu zvláštní generální direktoriát, přesto bylo fungování veřejné správy z Bruselu velmi
pečlivě sledováno v období před vstupem (nejen) České republiky do Evropské unie.
Prakticky celý Národní program byl o vytváření odpovídajících kapacit a procesů, aby česká
veřejná správa mohla být ostatním členským státům dobrým partnerem, aby byla schopna
administrovat pomoc z unijních fondů.

Pro pomoc kandidátským zemím byla Evropskou komisí a OECD zřízena (a také
financována) společná iniciativa (organizace) SIGMA, jejímž posláním bylo mj. metodicky
pomáhat s transformací veřejné správy kandidátských zemí konzultacemi, metodikou i
monitorováním jejich pokroku. V roce 1999 vydala SIGMA „metodický pokyn č. 27“ pod
názvem „Evropské principy pro veřejnou správu“, cílem mého příspěvku je připomenutí
principů uvedených v tomto dokumentu, který byl brán v úvahu při koncipování reformy
územní veřejné správy v České republice, pro eventuelní zvážení, nakolik jsou zde uvedené
principy nadále platné a aktuální a nakolik jsou naplněny veřejnou správou v České republice.

Přes zmiňovanou neexistenci přímého acquis communautaire existuje podle studie všeobecný
konsensus o klíčových prvcích dobrého vládnutí v demokratických státech. Tyto prvky
obsahují pravidla právních principů hodnověrnosti, předvídatelnosti, zodpovědnosti a
transparentnosti, ale také technické a manažerské kompetence, organizační kapacitu a ob-
čanskou participaci. Principy se vytvořily ve státech s různou právní tradicí a rozdílnými
systémy fungování a uspořádání veřejné správy,

časem byly tyto principy prakticky definovány v rozhodnutích národních juridikcí, příp.
Evropského soudního dvoru.

Sdílení principů dobré veřejné správy mezi členskými státy vytváří podmínky pro vznik
Evropského správního prostoru, který obsahuje – je vytvářen sestavou běžných standardů v
rámci veřejné správy, které jsou definovány zákonem a které jsou prosazovány v praxi
prostřednictvím postupů správního řízení a kontrolních mechanismů. Ve většině států
Evropské unie jsou principy dobré veřejné správy zakotveny ve správním řádu, občanském
soudním řádu, zákoně o svobodném přístupu k informacím a služebním zákonu. Mělo se za
to, že správné uplatnění principů či standardů Evropského správního prostoru umožní
vytvoření odpovídající národní administrativní kapacity, schopné efektivně implementovat
acquis communautaire ve shodě a na podporu naplnění kritérií stanovených Evropskou radou
v Kodani a Madridu. Zajímavým závěrem lze shledat úvahu o postavení státních úředníků –
nejsou považováni jen za zaměstnance státu, ale je jim přisuzováno postavení vyplývající z
ústavy a považuje se za neodpovídající regulovat vztahy mezi státem/státními institucemi a
státními úředníky všeobecným zákoníkem práce.

Evropský soudní dvůr vymezil řadu správních principů, které musí být uplatňovány
členskými státy při aplikaci evropského práva92:
princip proporcionality (přiměřenosti),

právní jistoty,
ochrany legitimních (oprávněných) očekávání,
nediskriminace,
práva na slyšení v procesu správního rozhodování,
spravedlivé podmínky pro přístup jednotlivců ke správním soudům,
nesmluvní povinnost veřejné správy.

Materiál SIGMA systemizuje hlavní správní principy běžné v západoevropských státech do
následujících skupin:

1. hodnověrnost a předvídatelnost (právní jistota),

2. otevřenost a transparentnost,

3. zodpovědnost,

4. efektivnost a hospodárnost (účelnost).
Ad 1. Princip právní jistoty (hodnověrnost a předvídatelnost

veřejné správy)

zároveň zmiňuje relativitu prakticky všech principů, např. profesionální loajalita k vládě může
být v rozporu s profesionální integritou a politickou neutralitou a tzv. přístup „blank
concepts“ – „nepopsaného listu“ – kdy uplatnění principů je naplňováno a zpřesňováno
správními soudy případ od případu.

První princip – pravidlo práva – správy podle práva – právního státu představuje
mnohostranný mechanismus pro hodnověrnost a předvídatelnost, což představuje skutečnost,
že veřejná správa má zodpovědnost postupovat podle zákona, veřejná správa činí svá
rozhodnutí podle stanoveného principu vůči každému stejným způsobem (při stejných
podmínkách). Důraz je kladen na neutralitu a všeobecnost postupu veřejné správy (princip
nediskriminace). Souvisícím principem je právní kompetence – veřejná správa může
rozhodovat jen o věcech, které má ve své jurisdikci. V tomto smyslu se kompetence či
jurisdikce rovná také zodpovědnosti za vymezenou oblast.

Hodnověrnost a předvídatelnost nejsou nutně v rozporu s diskrecí – prostorem pro volné
uvážení. Volné uvážení není totéž co neomezené rozhodovací právo. Volné uvážení je
poskytnuto veřejné správě v přesně vymezených případech z mnoha důvodů – např. z důvodu
zvážení všech souvisících okolností.

Souvisícím principem je i proporcionalita či přiměřenost. Proporcionalita či přiměřenost jsou
blízko principu racionality, tím je míněno, že je proti zákonu jeho striktní uplatnění, pokud je
smyslu zákona dosaženo a striktní uplatnění by přineslo neadekvátní důsledky.

Dalším ze souvisících principů je princip spravedlivého řízení – nikdo by neměl být
vylučován z projednávání vlastních záležitostí, zainteresované osoby by měly být
informovány, že běží správní řízení, které se dotýká jejich zájmů.

Včasnost je dalším uváděným principem a podstatně ovlivňuje veřejné mínění o
hodnověrnosti a předvídatelnosti veřejné správy.

Profesionalita a profesionální integrita úředníků veřejné správy do značné míry závisí na
profesionální nezávislosti. Problémem je politizace veřejné správy i absence protikorupčních
kontrolních mechanismů.

K nastavení profesionální nezávislosti SIGMA doporučuje následující přístupy:
oddělení veřejné a soukromé sféry,
oddělení politické a správní úrovně,
upřednostnění osobní zodpovědnosti úředníků veřejné správy před kolektivním
rozhodováním,
dostatečná ochrana pozice úředníka, stabilita a úroveň odměňování a jasně definovaná práva a
povinnosti,
průhledné výběrové řízení na obsazení odpovídajících pozic.
Ad 2. Otevřenost a transparentnost

Veřejná správa by jako všeobecně platné pravidlo, měla být otevřená a transparentní, protože
jen velmi málo údajů by mělo být drženo v tajnosti či nezveřejňováno. Mezi ně samozřejmě
patří osobní údaje a údaje souvisící s národní bezpečností.

Princip otevřenosti a transparentnosti ve veřejné správě slouží dvěma specifickým účelům:
ochraňuje veřejný zájem a redukuje korupci,
je podstatný pro ochranu individuálních práv.

Otevřenost lze vyložit mnoha způsoby, otevřenost umožňuje poznat způsob, pravidla a
podmínky rozhodování, pod tento princip lze zahrnout definování a veřejné projednávání
záměrů, vytváření partnerství pro řešení problémů. Pro transparentnost pak např. ve správním
řízení jasně definované rozhodnutí a zdůvodnění, aby bylo rozhodnutí jednoznačně
přezkoumatelné.

Uplatnění principu otevřenosti – právní rozhodnutí vstoupí v platnost až po svém zveřejnění a
není vykonatelné bez jeho doručení adresátovi – se stalo standardem západních demokracií až
v 60.letech minulého století.

Transparentnost je neméně důležitá a projevuje se např. tím, že správní řízení může být
vedeno jen odpovídající autoritou. Veřejné registry jsou dostupné veřejnosti. Představitel
veřejné správy nezůstává v anonymitě. Úředník veřejné správy se musí smířit s omezením
příjmů ze soukromých aktivit. Podstatným prvkem je i povinnost veřejné správy zdůvodňovat
svá rozhodnutí.
Ad 3. Zodpovědnost

Všeobecně se zdopovědností jako principu dobré veřejné správy rozumí, že osoba či autorita
je povinna jiné autoritě vysvětlit a obhájit svoji činnost. Ve veřejné správě to tedy znamená,
že jedna administrativní jednotka by měla být zodpovědná za svoji činnost jiné správní,
legislativní či soudní autoritě. Princip zodpovědnosti také vyžaduje, aby žádná administrativní
jednotka nebyla tohoto mechanismu zproštěna. Zodpovědnost je nástrojem ukazujícím jak
jiné principy – princip právního státu, otevřenosti, transparentnosti, neutrality, rovného
zacházení před zákonem jsou naplňovány.

Supervize je potřebná k tomu, aby byla veřejná správa zodpovědná. Účelem supervize je, aby
bylo ověřeno, zda veřejná správa vykonává své funkce efektivně, hospodárně a v

odpovídajícím čase. Jinými slovy supervize prosazuje, aby byla správa zabezpečena v souladu
se zákony, aby byly chráněny jak veřejný zájem, tak i práva jednotlivců.
Ad 4. Efektivnost a účelnost

Princip efektivnosti představuje specifický rozměr principu zodpovědnosti a je relativně nově
formulovaným principem. Efektivnost představuje významnou manažerskou hodnotu při
doručování veřejných služeb v „dobrém“ poměru mezi získanými výsledky a vynaloženými
zdroji. Souvisícím principem je účelnost – posuzující dosažení cílů či řešení zadaných
problémů s dostupnými zdroji. Problém efektivnosti se může dostávat do rozporu s důsledky
působení právních předpisů – měl by být naplňován v jejich rámci, ale samozřejmě může a
zřejmě by také měl zpětně ovlivňovat jejich podobu.
Závěrem

Hodnocení naplnění výše uvedených evropských principů dobré veřejné správy veřejnou
správou v České republice jde nad rámec tohoto příspěvku, prakticky by mohlo být
předmětem samostatné a možná ne jednodenní konference. Před několika lety se Česká
republika zúčastnila hloubkového hodnocení regulatorních mechanismů OECD a jedním z
významných závěrů vedle řady dílčích doporučení bylo, že řešíme řádově stejné problémy
jako většina členských států OECD, tím bylo prakticky významnou mezinárodní institucí
stvrzeno, že proces transformace byl úspěšně zakončen. Podobný závěr může platit i pro
veřejnou správu – dle porovnání s prezentacemi problémů kolegů z jiných členských států
Evropské unie řešíme obdobné problémy. Naše veřejná správa není řádově horší, ale ani
výrazně lepší. Ale samozřejmě může být významně lepší, pokud se nám do života podaří lépe
prosadit i v tomto příspěvku citované principy dobré evropské veřejné správy.

http://www.ochrance.cz/dokumenty/dokument.php?back=/media/
konference.php&doc=469#_Toc138835142